El proyecto de ley de migración publicado en el sitio web oficial de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) anuncia (en sus fundamentos) la modificación de la condición migratoria de «emigrado». Una clasificación que se aplicaba a quienes permanecían fuera del país por más de 24 meses y desencadenaba, además, la cancelación de la mayoría de los derechos reconocidos en la legislación cubana.

El anuncio de la eliminación del término de estancia en el exterior ha sido reseñado de forma amplia por la prensa independiente. elTOQUE Jurídico propone un listado de preguntas y respuestas para ayudar a entender mejor las implicaciones políticas y prácticas de la propuesta formulada por el Ministerio del Interior (Minint) en el proyecto de ley.

1. ¿Sorprende la propuesta?

No debería.

La eliminación del término de estancia en el exterior parecía una jugada cantada desde hace meses. El término se había suspendido —sin haberse emitido una norma jurídica pública que lo respaldara— desde 2020. En la práctica, la suspensión produjo que —por regla general—los cubanos que cumplieron 24 meses fuera de la isla después del 9 de marzo de 2020 no fueran declarados «emigrado» y conservaran nominalmente los derechos que la ley cubana reconoce a un residente permanente en Cuba.

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2. ¿Por qué proponen sustituir la categoría «emigrado»?

La suspensión de los efectos jurídicos del término de estancia se justificó inicialmente por las restricciones de movilidad impuestas por la pandemia de la COVID-19. Sin embargo, tras superarse la causa original de la suspensión, la extensión de forma indefinida demostraba que el origen y fundamento de la condición de «emigrado» respondía a intereses políticos y no a causas objetivas.

La legislación migratoria vigente se ha modificado con el tiempo, pero sus orígenes datan de la década de los setenta del siglo XX cuando el régimen cubano defendía abiertamente que «emigrado» era sinónimo de «escoria», un ciudadano de segunda clase que no merecía disfrutar de ningún derecho en el país. «¡No los queremos, no los necesitamos!». 

Una de las motivaciones fundamentales de la diferenciación migratoria entre cubanos ha sido siempre el bloqueo de la participación política de la emigración. Se trata de un problema resuelto desde 2019. La Ley Electoral aprobada en agosto de ese año introdujo el uso de la residencia efectiva. La nueva categoría migratoria hace depender el ejercicio de algunos derechos no de la residencia legal, sino de la permanencia real en el territorio nacional. Por esa razón, desde 2019 quienes mantengan la residencia legal en Cuba pueden disfrutar de algunos derechos patrimoniales como la adquisición de viviendas y de vehículos, pero no de derechos políticos como el sufragio. 

Con la solución avanzada desde hace cinco años, era presumible que se extendiera al resto del ordenamiento migratorio.

De acuerdo con lo establecido en el proyecto, lo que se pretende no es eliminar la diferenciación entre ciudadanos cubanos que implica la declaración de «emigrado», sino modificarla en términos que no quedan claros con la lectura del borrador.

Habrá que esperar a la publicación del reglamento de la ley y a las modificaciones que su aplicación podría traer para otras normativas (como el Código Civil) para determinar con mayor seguridad cuáles son las implicaciones prácticas de las nuevas clasificaciones migratorias.

3. ¿Por qué se produce la sustitución y no la eliminación de la categoría «emigrado»?

No debería existir diferenciación entre ciudadanos a menos que se quiera —como ha sucedido en el caso de Cuba— hacer depender el ejercicio y disfrute de derechos de una condición migratoria-política diferente.

En el caso cubano, la residencia ha sido la categoría escogida por el régimen para condicionar el ejercicio de los derechos en el país. En ese sentido, el proyecto propone continuar reproduciendo la lógica de limitar los derechos de las personas que decidan vivir fuera de Cuba.

Análisis del proyecto de ley de migración en Cuba. Destierros de facto y transparencia legal

El proyecto de ley de migración propone legalizar la forma en la que las autoridades cubanas notifican a los afectados la decisión de impedirles la entrada al territorio nacional.

El proyecto mantiene tres categorías migratorias diferentes aplicables a los ciudadanos cubanos. A saber: cubanos residentes en el territorio nacional, cubanos residentes en el exterior y emigrados.

La condición de emigrado permanecería vigente en caso de ser aprobado el proyecto porque el borrador no establece que desde la entrada en vigor de la ley los «emigrados» (quienes permanecieron fuera de Cuba por más de 24 meses antes del 9 de marzo de 2020) pasarán a ser «residentes en el exterior». Por el contrario, reconoce que a menos que los emigrados presenten una solicitud por escrito para cambiar su condición migratoria y cumplan con los requisitos que se definirán en el reglamento de la ley, seguirán siendo «emigrados» —en la práctica equivale casi que a ser considerado extranjero—.

El proyecto no elimina la condición de emigrado y, además, de forma implícita deja claro que la diferencia en cuanto al ejercicio y la titularidad de derechos entre cubanos de dentro y de fuera permanecerá vigente. El borrador regula que solamente los ciudadanos residentes en el territorio nacional disfrutarán «de los derechos y garantías que establece la Constitución de la República y demás disposiciones normativas, sin otras limitaciones que las que establecen las leyes en sus respectivos ámbitos de aplicación». La formulación permite interpretar que los ciudadanos residentes en el exterior podrán sufrir limitaciones de derecho adicionales por su condición migratoria.

En ese sentido, el proyecto más que ofrecer garantías a los emigrados por eliminar el término de los 24 meses, pudiera estar anunciando reducciones. En la actualidad, la ley vigente concede a quienes salen del país un período de gracia de dos años durante el cual conservan —al menos nominalmente— sus derechos en la isla. Pero de acuerdo con el nuevo proyecto, el período puede reducirse nuevamente a un año (o menos), en tanto el borrador deja entrever que la evaluación de la condición de residente en el territorio nacional se hará al cierre de cada año calendario. Por lo que una persona que salió del país en el primer trimestre del año pudiera perder su condición de residente en el territorio nacional al final de diciembre.

4. ¿Cómo regula el proyecto la residencia efectiva?

La Ley Electoral de 2019 (norma que primero introdujo el término «residencia efectiva») no ofreció mayores detalles que permitieran entender a cabalidad la concepción de las autoridades cubanas en relación con la institución. La Ley Electoral solamente estableció que la residencia efectiva se determinaría a partir de la presencia física en el país y a partir de «actos que demostraran la condición de residente».

El proyecto de ley de migración ofrece más contenido a la residencia efectiva. Reconoce que la residencia efectiva se medirá anualmente teniendo en cuenta el año calendario. Establece que se considerará residente efectivo a quien dentro de un año haya pasado «la mayor parte de su tiempo en el territorio nacional» o logre demostrar «una combinación de un período de permanencia y otras evidencias materiales que demuestren arraigo en el país».

Inversionistas cubanos residentes en el exterior, la invitación que se repite

Las autoridades gubernamentales afirman que los inversionistas cubanos residentes en el exterior están protegidos ante cualquier eventualidad, pero en la práctica no se ha podido constatar que esto sea del todo cierto.

No obstante, el proyecto no especifica qué considera por «la mayor parte del tiempo» ni cuál es la duración mínima de un período de permanencia ni tampoco cuál es la evidencia que puede utilizarse para demostrar arraigo en el país. De acuerdo con el proyecto, las especificidades serán reguladas en el reglamento de la ley que debe emitirse con posterioridad a su aprobación.

5. ¿Cuáles son los tipos de residencia que propone el proyecto?

El proyecto contempla dos tipos de residencia. A saber: residencia en el territorio nacional y residencia en el exterior.

Dentro de la categoría «residentes en el territorio nacional» se distinguen dos subtipos:

1. Residentes efectivos (quienes cumplen con los requisitos de permanencia asociados a la residencia efectiva).
2. Residentes transitorios (quienes están en el país «con el objetivo de obtener la Residencia Efectiva Migratoria». La nueva categoría migratoria parece ser la fórmula que aplicará el régimen cubano para sustituir el proceso de repatriación. El proceso de repatriación permite que los declarados emigrados recuperen su categoría de residentes permanentes en la isla, pero no establece que para recuperar la condición de residente permanente el interesado deba permanecer un tiempo determinado en la isla. Sin embargo, el proyecto deja claro que para obtener la condición «residente efectivo» —sustituta de la residencia permanente actual— el interesado debe viajar al país y permanecer «la mayor parte» de un año calendario en el territorio nacional. Para permanecer legalmente en Cuba «hasta que [se] acumule el tiempo establecido para obtener la Residencia Efectiva Migratoria», el proyecto introdujo la categoría «residente transitorio»).

Por otra parte, el proyecto considera que los cubanos que no reúnen los requisitos para ser considerados residentes efectivos o residentes transitorios, serán considerados residentes en el exterior.

Establece que los ciudadanos cubanos que tienen la categoría migratoria «residente en el exterior» son quienes «residen habitualmente fuera del territorio nacional». La residencia en el exterior comprenderá tres subtipos:

a) Residente en el exterior. (Agruparía a los cubanos que no tengan residencia efectiva en el territorio nacional y se encuentren en el exterior. Es una categoría que emularía con el actual permiso de residencia en el exterior, PRE, por lo que el proyecto asegura que quienes a la entrada en vigor conserven su PRE serán incluidos en la categoría).

b) Emigrado. (El proyecto mantiene inalterada la condición de «emigrado» de quienes hubiesen sido declarados como tal —por haber incumplido el término de estancia en el exterior— y conserven la condición —no se hubiesen repatriado— en el momento en el que la ley entre en vigor. No obstante, el proyecto también contempla la posibilidad de que una vez que entre en vigor la normativa, los emigrados que deseen adquirir la condición de residentes en el exterior presenten una solicitud ante las autoridades pertinentes cumpliendo los requisitos que se establezcan en el reglamento de la ley).

La inversión de los emigrados en Cuba: economía y política

Ofrecer a los emigrados y sus descendientes ventajas morales y materiales que estimulen el vínculo con Cuba, y la inversión como una de estas, puede contribuir a la economía nacional.

C) Inversores y negocios. (Esta categoría migratoria está diseñada para identificar a los cubanos residentes en el exterior que «participan en el modelo económico cubano, según las modalidades aprobadas por la ley». Aunque el proyecto ofrece pocos detalles, parece evidente que la categoría está destinada a favorecer a los cubanos que decidan invertir en la isla. Es importante recordar que el régimen cubano ha evolucionado de rechazar la inversión de cubanos en el exterior, a promoverla activamente. La creación de una categoría migratoria especial para inversores cubanos es otra certeza de la tendencia).

6. ¿Cuáles son las limitaciones que pudieran sufrir quienes sean considerados residentes en el exterior?

Para tener una idea más completa de cuáles podrían ser las limitaciones habrá que esperar la publicación del reglamento de la futura ley de migración y la modificación de otras normas legales que utilizan la residencia permanente (y no la efectiva) para condicionar la adquisición y el ejercicio de derechos en Cuba. Por ejemplo, el Código Civil establece las limitaciones en materia de herencia para quienes salieron definitivamente del país y la Ley General de la Vivienda define que solo los residentes permanentes en la isla pueden ser propietarios de inmuebles.

No obstante, el proyecto de la ley de migración ofrece pinceladas que permiten asegurar que la limitación de derechos o la concesión de privilegios —en dependencia del tipo de residencia que se ostente— son parte de la política migratoria del régimen cubano.

Basta mencionar un ejemplo. El proyecto deja entrever la posibilidad de que los residentes en el exterior no podrán permanecer legalmente en el país más de un período de tiempo determinado. Se trata de una regulación que en la actualidad se aplica a los «emigrados», pero no a quienes residen en el exterior y mantienen la residencia permanente en la isla (tienen carné de identidad).

El proyecto establece que los residentes en el exterior que quieran cambiar su categoría migratoria a residentes en el territorio nacional tienen que convertirse primero en residentes transitorios. De acuerdo con el proyecto, la residencia transitoria le permitirá al interesado permanecer de forma legal en el país hasta que cumpla con el tiempo requerido para aspirar a la residencia efectiva.

¿Qué sentido tiene establecer una residencia transitoria si no se pretende limitar el período de tiempo en que un residente en el exterior puede permanecer en el país? ¿Por qué un ciudadano cubano no puede permanecer en su país el tiempo que estime pertinente?

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