El sitio web de la Asamblea Nacional del Poder Popular hizo públicos dos proyectos de ley que podrían ser aprobados en el futuro próximo. Se trata de los proyectos de la ley de migración y de extranjería.

En específico, el proyecto de ley de migración propone legalizar —contrario a lo que establece la Constitución— la forma en la que las autoridades cubanas notifican a los afectados la decisión de impedirles la entrada al territorio nacional.

El destierro de facto es una práctica que durante décadas ha empleado el régimen cubano en contra de opositores, activistas, periodistas independientes y ciudadanos cubanos que disienten de las políticas oficiales del Partido Comunista. En épocas recientes, están los casos de la periodista cubana exiliada en Costa Rica, Karla Pérez y el de las profesoras Omara Isabel Ruiz Urquiola y Anamely Ramos.

La práctica había sido legalizada desde la promulgación en 2012 del Decreto Ley 302 que modificó la Ley 1 312 de Migración. Mediante el decreto ley, el Consejo de Estado modificó el artículo 24.1 de la Ley de Migración todavía vigente y estableció que «cualquier persona» podía ser impedida de entrar a Cuba atendiendo a varias razones reguladas en la norma. El uso del término «cualquier persona» permitió a las autoridades cubanas justificar legalmente la vulneración del derecho humano a regresar a su país a cientos de cubanos. Entre los motivos que el Decreto Ley 302 entendió de justificación para los destierros de facto se encontraban:

1) haber organizado, estimulado, realizado o participado en acciones hostiles contra los fundamentos políticos, económicos y sociales del Estado cubano;

2) cuando lo aconsejaran razones de defensa y seguridad nacional;

3) haber sido declarado inadmisible.

Destierros: política de Estado en Cuba

La aerolínea Southwest volvió a impedir a la profesora y activista cubana Omara Ruiz Urquiola viajar de regreso desde Estados Unidos a La Habana porque las autoridades cubanas indicaron a la compañía aérea que no tenía permitido entrar al país.

El proyecto presentado a la Asamblea Nacional del Poder Popular propone eliminar los términos o razones más discriminatorias que contempla la normativa vigente para impedir la entrada al país de cualquier persona. En ese sentido, propone eliminar la organización o participación en actos hostiles y la declaración de inadmisible del listado de justificaciones que pueden emplear las autoridades para justificar el destierro de facto.

La modificación solo cumple con fines estéticos porque el proyecto sigue apelando a conceptos vagos —muchas veces utilizados en la normativa y en la práctica cubana para justificar arbitrariedades— como «defensa», «seguridad nacional», «orden interior» e «interés y orden público» para justificar la violación de los derechos humanos de centenares de cubanos.

El proyecto no solo pretende continuar justificando de forma «legal» y más refinada la reproducción de los destierros de facto. También busca darle un viso de legalidad a una práctica asociada con el destierro y de la cual se quejaron algunas de las cubanas impedidas de entrar a la isla. Una de las quejas de los desterrados cubanos ha sido la forma en la que les fue notificada la decisión de las autoridades cubanas. Muchas personas impedidas de entrar a Cuba han sido informadas verbalmente por los funcionarios o trabajadores de las aerolíneas con las que viajan antes de abordar sus respectivos vuelos y nunca han recibido documento alguno que acredite la validez de la decisión y los argumentos que la sostienen.

El proyecto también busca —como no lo hace la norma vigente— legalizar la forma de notificación al establecer que la decisión de impedir la entrada al país puede comunicarse «cuando la persona se encuentre en el territorio nacional», «a su arribo al país» o «por otros medios apropiados que puedan ser utilizados en las condiciones que se presenten en el país».

La redacción de la normativa —que mezcla el lugar con el método de notificación— incumple los estándares básicos de claridad y certeza que deben seguir las leyes e incumple con la Constitución de 2019.

El proyecto establece que solo la decisión de impedir la entrada y no las razones que la justifican debe ser notificada a la persona afectada, lo cual puede hacerse por casi cualquier medio «apropiado». Lo anterior significa que, como ha ocurrido hasta ahora, la información escasa y sin motivación que los empleados de una aerolínea proporcionan a los cubanos desterrados sobre su imposibilidad de viajar puede ser una notificación válida.

La legalización de una práctica de ese tipo debería considerarse inconstitucional bajo las reglas establecidas por el Partido Comunista en su Constitución. El artículo 94, inciso e, del texto constitucional establece que «toda persona, como garantía a su seguridad jurídica, disfruta de un debido proceso tanto en el ámbito judicial como en el administrativo y, en consecuencia, goza» de la prerrogativa de «no ser privada de sus derechos sino por resolución fundada de autoridad competente o sentencia firme de Tribunal».

El destierro de Karla Pérez como negación de su condición de persona y sujeto de derechos

El destierro de Karla Pérez es una negación de su condición de persona y sujeto de derechos. Es también consecuencia de la falta de control de la discrecionalidad de la Administración del Gobierno cubano. Una discrecionalidad que ante esta ausencia se convierte, con demasiada frecuencia, en arbitrariedad.

Legalizar que las autoridades cubanas notifiquen la decisión de impedir la entrada al país por cualquier medio «apropiado» también significa legalizar la posibilidad de que los desterrados nunca reciban la resolución administrativa fundamentada que justifique la privación de su derecho humano y fundamental de regresar a su patria. En Derecho, una decisión administrativa o judicial no existe ni produce efectos hasta que se haya notificado debidamente mediante una resolución o sentencia.

Por esa razón, la simple consideración de una posibilidad como la anterior, puede utilizarse de ejemplo de por qué el régimen cubano no puede ser considerado un “Estado de derecho”.

Permitir que la decisión de la limitación de un derecho humano y fundamental pueda ser validada mediante una llamada telefónica o una comunicación de un funcionario que no tiene que ver con el Gobierno cubano (empleado de una aerolínea) limita también el derecho a interponer recursos contra las resoluciones administrativas. ¿Qué argumentos utilizar para recurrir si se desconocen las razones concretas que llevaron a las autoridades a impedirme la entrada al país?

Los redactores del proyecto parecen querer salvar las inconstitucionalidades y violaciones al derecho humano de regreso cuando califican de «excepcional» la posibilidad de recurrir a la prohibición de entrada al país de ciudadanos cubanos. La excepcionalidad es utilizada para justificar por qué no se establecen recursos administrativos para combatir las prohibiciones de entrada al país. No contemplar recursos administrativos contra ese tipo de decisiones implica una violación del derecho a recursos regulado en el artículo 94, inciso f, de la Constitución de 2019. Debe entenderse el término «recurso» como la posibilidad de apelar ante la autoridad que tomó la decisión (o ante una superior) para que la reconsidere.

Los redactores del proyecto consideran que dado el carácter «excepcional» de los destierros de facto, las decisiones solo pueden ser impugnadas mediante un proceso judicial de amparo de derechos constitucionales. Con la formulación, los redactores niegan a los desterrados las posibilidades hipotéticas que la Constitución contempla para que las personas combatan las vulneraciones de derechos humanos.

La institución encargada de redactar los proyectos es el Ministerio del Interior, la institución que ha defendido el silencio y la falta de transparencia de sus actuaciones bajo el argumento de «necesidades de seguridad». La institución que ahora, para evitar dejar rastros de su arbitrariedad, niega la posibilidad de recursos a las personas que destierra. El tema fundamental es de transparencia porque los recursos —si se cumple lo establecido en la ley— darían lugar a respuestas escritas del Minint que servirían para evidenciar y documentar la arbitrariedad y el carácter discriminatorio de este tipo de decisiones.  

Dónde está la respuesta legal del Gobierno cubano al destierro de Anamely Ramos

El Comité de Derechos Humanos considera que «hay pocas circunstancias, si es que hay alguna, en que la privación del derecho a entrar en su propio país puede ser razonable». El destierro de Anamely Ramos no es un acto de derecho, es la expresión de la arbitrariedad.

Por esa causa, solamente dejan la puerta abierta a un procedimiento judicial de amparo, lo cual es una burla adicional. En primer orden, porque cualquier proceso judicial requiere la presencia de la persona en el territorio nacional y es la primera posibilidad que le niegan a un desterrado. Es cierto que la ausencia puede suplirse mediante el nombramiento de un representante. Pero para acreditar la representación, el desterrado tendría que hacer un poder en favor de alguien que esté en Cuba y que esté dispuesto a asistirle. El poder tendría que legalizarlo a través de los mecanismos establecidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores, lo cual es un proceso dilatado y costoso.

Además, ofrecer el proceso de amparo como única vía para combatir un destierro en el que las autoridades no están obligadas ni a notificar la resolución, es también una burla técnica. Lo primero que hay que hacer al presentar una demanda judicial es reseñar los hechos y los argumentos que dieron lugar a la violación que se denuncia. ¿Cómo hacer la reseña si se desconocen los argumentos utilizados por la autoridad que niega el derecho?

Por otra parte, el «interés de garantizar la defensa y la seguridad nacional» es una de las razones que el proyecto de ley de migración asegura puede utilizarse para prohibir la entrada al país de una persona. La posibilidad, sumada al hecho de que las autoridades cubanas tampoco estarían obligadas a notificar sus decisiones mediante resoluciones fundadas, permitiría que el Minint, discrecionalmente, apueste —sin mayores complicaciones— por justificar sus prohibiciones de entrada al país bajo el argumento de que son necesarias para garantizar la defensa o la seguridad cubanas.

El argumento, a su vez, podría ser suficiente para bloquear la única posibilidad que el proyecto de ley de migración contempla para combatir los destierros de facto, el procedimiento judicial de amparo. 

Desde la entrada en vigor de la ley de amparo, varios activistas han intentado utilizar la herramienta para combatir arbitrariedades del Minint y de las fuerzas represivas. En varios casos, para evitar siquiera que se discuta el asunto y que las autoridades del Minint tengan que responder, los Tribunales cubanos han rechazado darle curso al proceso. Para hacerlo, se han amparado en su falta de jurisdicción.

Precisamente, el artículo 6 de la Ley de Amparo de Derechos Constitucionales establece que los Tribunales no tienen jurisdicción para ventilar procedimientos de amparo «relativ[o]s a la defensa y la seguridad nacional». Lo que permitiría a los Tribunales negarse a conocer de cualquier reclamación que esté justificada en alguno de los dos argumentos.

En un régimen totalitario (como lo es el cubano) en el que no existe la independencia judicial y la ley está preconcebida para defender al Estado y no al ciudadano, no es descabellado pensar que las formulaciones relativas a los recursos y herramientas de la ciudadanía para combatir los destierros son el resultado de un proceso de ingeniería previa. Un proceso en el que represores y jueces se han puesto de acuerdo para construir una norma que «legaliza» claras violaciones a los derechos humanos al tiempo que les permite silenciarlas y mantenerlas impunes.

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